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【理論】鄉村振興的內在邏輯、基本保障和實現路徑(學習參考)

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鄉村振興的內在邏輯、基本保障和實現路徑


通過“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化”實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的振興鄉村目標,是習近平總書記在黨的十九大提出強國富民戰略安排之一。深入研究這一宏偉構想十分必要。

一、振興鄉村戰略各項目標之間的基本關系

振興鄉村的各項目標中,核心是讓鄉村居民的生活富裕起來,特別是讓鄉村的農業居民富裕起來。欠發達國家普遍特征,是由收入指標差異所反映的城鄉二元結構,即鄉村居民收入顯著低于城市居民,農民貧窮,鄉村凋敝。讓農民富裕起來,不僅是負責任政黨和政治家的最有價值的承諾,更因為實現這一目標需要成功轉型的現代經濟體系的強大支撐,所以實現目標異常艱難。此項承諾真可謂一諾千金,必經萬般努力,方可玉汝于成。實際上,中國農村近年之所以發生巨大變化,也依賴于中國經濟結構的良好轉型所提供的支撐,其中,最核心因素正是城市化水平的提高、市場關系對農村社會的滲透,以及農業技術的巨大進步。

生活富裕的前提是產業興旺,而農民富裕的前提則一定是農業產業興旺發達。生活富裕的標志是貨幣收入增長帶來的購買力強大,而其支撐力則是農業勞動生產率的極大提高,即越來越少的勞動力生產更多的產品。若一個國家的吃飯問題要使用國家半數以上的勞動力資源,則意味著這個國家農業勞動生產率很低,農民便不可能富裕。

生活富裕、產業興旺也是鄉風文明與治理有效的重要基礎。去年到今年筆者在農村調研注意到一個普遍性的變化,鄉村居家婦女彼此間吵架的事情變得罕見,鄰里關系變得友善起來,互相幫助已成風氣。小偷小摸的事情近乎絕跡。原因其實很簡單,也很重要。隨著農民收入提高,鄰里的親情相對升值了。我們在調研中還注意到,農民富裕以后,農村公共事務的協商合作水平也在提高,一些過去難以達成的公共事務協議也變得容易達成了。我們在幾個省的調查都發現,過去一些涉及拆遷、調地的事情,總令百姓抱怨、干部發怵;現在情況不同了,農民之間商量出一個方案的概率明顯增加。這些變化固然與鄉村治理變革有關,例如實行政經分離改革、自治體設置下沉到組改革以及建立各種理事會等,更與農戶富裕引起的價值判斷變化以及農戶經濟活動平臺的變化有關。

生活富裕、產業興旺與生態宜居水平的提高也有密切關系。農村生態宜居包括排放減量、景觀怡人、密度適宜、交通便捷等要素。農民生活富裕達到一定水準以后,才開始看重這些要素的價值。產業進步之后,人們才有能力通過持續技術創新,不斷降低同一單位的熱量產出所必須開發的土地面積,使更多的土地用于維持自然風貌。

提出生活富裕、產業興旺兩大目標對于其他目標實現的基礎性意義,當然不是說其他幾個領域可以無所作為。相反,近幾年一些地方在農村宜居環境和鄉風文明建設以及鄉村社會治理諸方面積極開拓思路,取得了許多好的經驗,推動了農業關聯產業發展和農民收入提高。例如,生態宜居水平的提高,推動了鄉村旅游業的發展;社會治理的改善鼓勵鄉賢發揮作用,一部分從農村流出的資源開始反哺村莊公共事業建設;鄉風文明建設則直接提升了農村人力資本水平,促進農業進步與農民收入提高。

二、建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是鄉村振興的保障

十九大報告將“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”作為實現振興鄉村五大目標的主要路徑,是對我國既往改革開放歷史經驗的一個總結。堅守這一經驗,的確關乎鄉村振興的成敗。

按我理解,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,要求我們改變關于城鄉關系的一系列舊認識,樹立新觀念:

第一,必須建立城鄉統一的要素市場,進一步擴大要素在城鄉之間的自由流動。從國民經濟宏觀尺度看,城鄉要素流動合理性的標準,是要素在城鄉間流動的邊際國民福利產出率相等。這個教科書標準雖然無法絕對實現,但把它作為一種原則性的要求,十分有利于國民經濟整體效率的提高。按照這個標準衡量,我國城鄉要素市場統一的目標遠沒有實現。城市經濟部門勞動要素的經濟貢獻仍顯著大于鄉村領域,說明勞動要素的轉移任務沒有完成。評價土地要素市場均衡的建立較為復雜。表面上看,我國城市單位面積土地的平均產出水平要遠大于農業用地,但如果我們把環境因素考慮在內,用“福利”產出來評價土地的收益,關于均衡的計算就要另做考量。雖然農業也有排放問題,但擴大到更廣大的包括森林在內的鄉村地區,其對環境就有正的貢獻,而城市領域則目前是負的貢獻。另外,我國城市用地的平均GDP 產出顯著小于發達國家。根據這些信息,大致可以判斷我國城鄉農用地與建設用地的市場還遠沒有達成均衡,突出表現是各類地價過高,而城市地價更高得離譜。解決這個問題的辦法之一,是通過土地要素的進一步市場化,推動城鄉融合發展。

第二,必須拋棄將農村視為兩個“蓄水池”的陳舊思想。我們過去接受了一個“事實”,把農村農業領域當作剩余勞動力的“蓄水池”和貧困人口的“蓄水池”。如果這兩個“蓄水池”的存在是合理的,振興農村的五個目標基本無從談起。報告提出建立健全城鄉融合發展的體制機制,就要求我們在認識上不能繼續把這兩個“蓄水池”與農村農業捆綁在一起。農村的主體居民要逐步成為現代農業的從業者,兩個“蓄水池”應該轉變為常規的國民經濟變量,即整體上的失業和半失業人口,并接受國家主要經濟參數的調節,而不能讓農村農業負擔這樣的“蓄水池”。今后的目標是,由農村領域資源不良匹配產生的貧困人口,轉變為國民經濟周期性因素與摩擦性因素產生失業半失業人口,讓貧困人口生活在更容易就業、更容易得到幫助的城市,使農村經濟部門與城市經濟部門實現真正的“融合”。

第三,必須將農業競爭力提高戰略納入國民經濟整體競爭力提高戰略。按照比較優勢理論,即使一個國家各個經濟部門的競爭力整體薄弱,但其相對優勢部門仍然可能向另一競爭力整體強大的國家出口產品,只要另一國家的對應產業部門的優勢在本國相對弱小。貿易的結果是進一步強化兩個國家的專業分工水平。必須看到,我國近些年與歐美的貿易格局,使我國農業的尷尬局面被顯著放大。我國制造業出口已經保持多年強勢地位,服務業正在迎頭趕上,而農業相對優勢下降。我國農業的絕對水平在提高,但國際競爭力相對于制造業顯得弱小。這種情況很可能繼續下去,最壞的情形是步日本農業的后塵。按報告關于城鄉融合發展的要求,我們不能在未來中國更大開放的格局下丟掉農業競爭力,不能讓農業成為依靠高補貼存活的產業部門。不妨在這里提出一個大膽的問題:我們為什么不能讓中國的國際貿易地位發生一個逆轉,讓中國同時生成強大的、依靠技術密集型制造業與土地及資本密集型農業支撐的“雙強”貿易結構,而讓其他某些國家成為依靠勞動密集型產業立足的國家?事實上,這不能是虛幻的異想,而必須是非實現不可的“偉大夢想”,否則城鄉融合發展就沒有實現可能。這個目標當然不能靠敲鑼打鼓來實現。中國當下正在推動農村脫貧攻堅宏偉社會發展工程以及城鄉教育一體化杰出構想,這將助力這一偉大目標的實現。

第四,必須使各項經濟政策推動中國人口布局大調整。如前所述,中國農民要富裕起來,歸根結底要靠農業勞動生產率提高。農業的低勞動生產率難以和國民經濟其他部門實現“融合”。我們的現實是,依靠超過40% 的農業勞動力產出占比8% GDP。這個相對勞動生產率太低,不可能讓農民富裕起來。如果去掉農村那些實際上沒有真正下地的勞動力,我國生產出約8% GDP 的農業勞動力大約占總勞動力的25%。這個勞動生產率仍然低于城市經濟部門。如果能通過城鄉區劃的合理調整,建立更合理的統計口徑,我國目前城市化率還會有所提高,估計可達到62% 左右。考慮到國際經驗數據,再結合我國的現實情況,如果政策調整比較好,粗略可判定在2035 年前后,我國農業產業GDP 占比可能下降至5% 左右,農業從業人口占比下降到10% 左右,這將使農業勞動生產率顯著提高。這個時候,我國城鄉居民的恩格爾系數下降至20% 以下,相應地,我國城市化率也會達到80% 左右。這個目標實現,意味著農業更加強大,農民平均收入接近城市水平,城鄉融合發展獲得成功,十九大確立的2035 年的其他社會進步目標也相應實現。這個過程也意味著人口布局的大調整;這種調整是所有其他發展目標實現的基礎。

第五,必須完成現行農村政策在實施對象上的轉變。在全國城鄉區劃不合理、城鄉各地戶籍人口與常住人口不匹配、村莊人口與農業從業人口相當不對應的情況下,我國農業農村政策體系內包含了許多矛盾,大量基礎性的信息不真實、不充分。信息失真使我們推動城鄉融合發展缺乏決策依據,甚至造成決策誤導。2017 年,筆者在東部某省某鎮做調查,注意到該鎮85% 的道路被稱為農村道路,并按照相應的規范建設和管理,但實際上該鎮工廠林立,商貿繁榮,人口密集,農業從業人員只有5% 左右。在我國經濟發達地區,這種情況比比皆是。基于這種情形,現有農村政策也要轉變,一些政策要歸并為一般性的覆蓋城鄉的政策,一部分要轉變為城市發展政策,還有一部分要轉變為單純的農業產業政策。通過這個轉變,國家對農業農村的投入才會更精準,更有利于提高城鄉融合發展水平。

三、振興鄉村的關鍵舉措

實現城鄉融合發展,振興鄉村,需要國家一系列社會經濟政策發生轉變。筆者認為下列政策模式轉變具有重要意義。

農業技術進步模式轉變。應該大力發展勞動替代型農業技術和水肥藥節約型農業技術,前者如大中型農業機械,后者如轉基因育種技術。通過這兩類技術可以極大提高我國勞動生產率,改善農村環境。多年來,在轉基因問題上,外行的聲音壓倒了技術專家的聲音,極不正常,應通過有效的科普活動改變這種局面。

農地保護模式轉變。現行農地保護政策的綜合性約束力弱,效果不夠好。應該將目前多種農地保護區政策統一為國家農業保護區,并對保護區內的村莊、河流、道路采用目標匹配度高的統一政策,增強農地保護的效力。此項政策的轉變還應配套解決土地用途的預期不穩定問題,使各類土地價格回歸正常水平,特別是降低農用地地租率。

城鄉區劃模式轉變。如前文所述,不合理的城鄉區劃辦法嚴重降低政策的有效性,也扭曲國民經濟的基礎信息,必須做出調整。應該將作為行政區劃的城市與人口密度意義上的城市區別開來,將后一種概念作為區別于鄉村的統計概念。例如,可以考慮將建筑用地連續的、人口總量超過兩萬,且其核心區人口密度每平方公里超過5000 人的地理單元定義為城市,將城市以外的其他非工礦區、非機場等特殊設施的區域定義為鄉村。按照這個定義,我國城市數量會增加到數千座,發達地區的某些村莊也會聯合為城市。適應這個變化,我國還可以設立“縣轄市”行政區劃類別。這種城鄉區劃建立后,城市的設置將會有法可依,有章可循,大量相關政策也會更容易操作。

城鄉社會治理模式轉變。如果城鄉區劃模式實現轉變,真正的鄉村就是另一番面貌,以往講是鄉村治理也會相應發生變化。若城市化率達到80% 左右、農業從業人口占比達到10% 左右,大量專業農戶因生產發展需要,會分散居住,還有一些農戶會與其他約10% 的逆城市化人口一起居住在小的村鎮。這個時候,大量的村委會設置可能就不再必要,公共服務的中心將是一批小城市和少量的村鎮。絕大部分農戶距離城市不會超過半個小時的車程。農戶可能會在自己的名片上寫上自己的住地“某省、某縣、某市和某路幾號”。對于這樣一個人口布局形態,社會治理不再需要區別城鄉,農民就是市民,只是因為他的職業需要住在鄉村。這樣一來,城鄉分野將只具有景觀差別的意義,其他差別將不再重要。

土地產權變革。適應城鄉融合發展的需要,土地產權制度以及農業經營制度也應發生變革。中央已經肯定的“政經分離”模式應該推行,鄉村的公共服務由小城市或村鎮直接提供,鄉村經濟服務由農民自己的組織及政府農業機構提供。鄉村土地管理應該置于農業保護區框架之下。在土地用途不變的情況下,農業保護區內土地可以自由交易。通過此項政策轉變,目前許多復雜的土地制度難題將不復存在。

  
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